目前，我國城市已經(jīng)進入了以人為本的內(nèi)涵式增長新階段，逐步從“土地財政、基建拉動”的簡單模式轉(zhuǎn)型為城市全要素聚集的城市創(chuàng)新發(fā)展模式，片區(qū)綜合開發(fā)的價值日益凸顯。那到底該怎么理解片區(qū)綜合開發(fā)的價值，又該如何推進片區(qū)綜合開發(fā)工作呢？在片區(qū)綜合開發(fā)中城投公司如何確立自身的價值，借勢實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型呢？

01

片區(qū)開發(fā)的現(xiàn)狀：價值與困境

從目前來看，片區(qū)綜合開發(fā)并沒有非常統(tǒng)一的定義。但從實踐中看，片區(qū)綜合開發(fā)是指在統(tǒng)一的規(guī)劃下，對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域以土地開發(fā)為基礎(chǔ)進行綜合的投資、建設(shè)、運營和維護，主要內(nèi)容包括戰(zhàn)略發(fā)展定位、土地一級開發(fā)、土地二級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導入、運營管理等內(nèi)容。

常見的片區(qū)綜合開發(fā)項目包括舊城改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、旅游綜合體等。相對于城市更新，片區(qū)開發(fā)能夠進一步提升土地價值，并以此為基礎(chǔ)推動產(chǎn)城融合，打造生命、生活、生產(chǎn)、生態(tài)四生融合的創(chuàng)新模式，對地方政府來說意義重大，對城投公司市場化轉(zhuǎn)型更是具有戰(zhàn)略價值。

但片區(qū)綜合開發(fā)看起來很美，但實踐起來卻困難重重。
其中最大的困難來自于融資。片區(qū)綜合開發(fā)投資規(guī)模大、包含的子項目眾多，涉及到的政策面極廣，既要考慮發(fā)展又要防范隱性債務風險，要在公益性項目和經(jīng)營性項目中尋求平衡，無論對地方政府還是對參與的企業(yè)主體來說，邊界都不易把握，極易出現(xiàn)合規(guī)問題，可謂是壓力重重。

但城投公司必須迎難而上。城投公司天生就是圍繞著地方政府的指揮棒在運轉(zhuǎn)。城投公司作為地方政府長期以來的有力抓手，早就承擔了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務。因此，在片區(qū)綜合開發(fā)中承擔責任，建立市場化的片區(qū)融資、投資、建設(shè)、運營的良性循環(huán)，構(gòu)建片區(qū)開發(fā)的市場化長效機制，這本身就是責無旁貸的事。

不過現(xiàn)實卻沒有那么美好。很多城投公司本身已經(jīng)債務纏身、存量債務壓力大、市場化意識差、經(jīng)營能力弱，早已經(jīng)步履蹣跚，在當前對隱性債務嚴監(jiān)管的形勢下，城投公司還有可能擔當片區(qū)綜合開發(fā)的重任呢？

02

確立合規(guī)模式：推動政企分開，加強政企合作

對地方政府和城投公司來說，最佳的合作模式是什么？從實踐中看，片區(qū)綜合開發(fā)主要有三種開發(fā)模式。

第一種是政府主導型。這種模式下，政府既是運動員也是裁判員，采取政企合一、一套人馬兩塊牌子的模式，地方政府直接參與項目融、投、建、管等各個環(huán)節(jié)。這種模式優(yōu)點是地方政府控制力強、能完全貫徹地方政府的意志。但缺點也顯而易見，沒有市場化機制，國有資本功能無法放大，效率低、動力弱。

第二種是地方國有企業(yè)主導型。這種模式下，地方政府是規(guī)劃方、監(jiān)督方，地方國有企業(yè)（地方平臺公司）是主導方。城投公司以市場化方式引進資本、承擔各項投資、建設(shè)、管理工作。這種模式的優(yōu)點是運動員與裁判員分開，市場化機制在片區(qū)綜合開發(fā)中發(fā)揮主導作用。但缺點是對開發(fā)模式的合規(guī)性、項目策劃包裝、投資結(jié)構(gòu)設(shè)計等要求很高，政企邊界不好把握，收益機制不明晰，有隱性債務的風險。

第三種模式是社會資本主導型。這種模式下，片區(qū)綜合開發(fā)完全由社會資本方主導，是一種完全市場化的片區(qū)綜合開發(fā)模式。這種模式的優(yōu)點是地方政府不用操心融資、投資、建設(shè)、運營問題，社會資本方以市場化方式獨立運作，也不會有增加地方隱性債務的風險。但劣勢是地方國有企業(yè)難以深度參與，社會資本方存在短期利益導向的風險，難以完全貫徹地方政府的意志，且后續(xù)有可能存在著較大的運營風險。

目前，城投公司逐步成為片區(qū)綜合開發(fā)的主導方。作為嫡系，城投公司與地方政府有著緊密的關(guān)系，導入地方政府資源、貫徹地方政府戰(zhàn)略部署有天然的優(yōu)勢。

要推進政企分開。從地方政府與城投公司在片區(qū)綜合開發(fā)中的關(guān)系來看，是要達到邊界清晰、專業(yè)分工、優(yōu)勢互補、合作共贏的目標。也就是說要推進政企分開，行政的歸地方政府、市場的歸城投公司。地方政府引導但不主導、把控但不包辦，是裁判員，要建立市場化機制，不碰紅線，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司/國有企業(yè)的償債資金來源、嚴格按照專項債使用的負面清單等規(guī)范專項債使用等。

更要推進市場機制下的政企合作。城投公司則成為主體，是運動員，以市場化方式將地方政府擁有的資源、資產(chǎn)、資本、資金（四資）激活、放大，并引入社會資本，形成圍繞片區(qū)的多層次資本結(jié)構(gòu)，解決片區(qū)綜合開發(fā)的融、投、建、管等問題。同時，城投公司必須要跟地方政府緊密合作。在理清地方政府與城投公司的關(guān)系之后，要綜合考慮實際情況，在ABO模式、PPP模式、管委會+公司模式、投資人+EPC模式等各種模式中選擇最優(yōu)模式實現(xiàn)緊密的市場化政企合作，既滿足片區(qū)綜合開發(fā)的需要，又能滿足監(jiān)管政策的要求。

03

樹立主導地位：提高站位、承擔戰(zhàn)略責任

顯然，城投公司主導片區(qū)綜合開發(fā)對城投公司的市場化發(fā)展是重大的機遇。但是城投公司必須要思考一個問題：同樣是市場主體，城投公司與社會資本方的區(qū)別在哪里？地方政府希望城投公司而不是社會資本方主導，其主要原因是什么？

城投公司與社會資本對地方政府來說意義完全不同。地方政府是城投公司的實際控制人。顯然，通過城投公司，地方政府可以實現(xiàn)三重目標：一是作為地方政府實際控制的企業(yè)，可以更好地貫徹落實地方政府的戰(zhàn)略部署；二是作為市場化主體，城投公司可以依法合規(guī)地將地方政府的四資變現(xiàn)、功能放大，反哺區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。三是作為地方政府的國有資本運作載體，能夠?qū)崿F(xiàn)國有資本的保值增值，體現(xiàn)國有資本的控制力與影響力。

既然如此，城投公司在片區(qū)開發(fā)中就得擺正位置，找到經(jīng)濟效益與社會責任之間的平衡點。城投公司作為市場主體，必須要積極參與、主導市場化項目的策劃包裝及投資建設(shè)，盡可能的獲取更高的經(jīng)濟效益。但城投公司要講賺錢，但不能鉆到錢眼里去，必須要提高站位、講擔當。簡單說就是城投公司在片區(qū)綜合開發(fā)中不能只講經(jīng)濟效益，只講項目收益、只講公司盈利，要從招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動就業(yè)等各個方面算大賬，真正為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展做大貢獻。同時，城投公司要著眼于可持續(xù)發(fā)展，建立長效均衡機制。

在這種市場化機制下，未來城投公司在片區(qū)綜合開發(fā)中主要承擔三大戰(zhàn)略平臺的作用：

第一，資金平臺。城投公司作為片區(qū)綜合開發(fā)的市場主體，負責籌集開發(fā)建設(shè)所需資金是責無旁貸的。片區(qū)綜合開發(fā)所需要的資金量非常龐大，且片區(qū)開發(fā)前期涉及到征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用的缺口較大，更需要城投公司保障資本供給。對此，城投公司要改變單一的融資模式，建立多元化的融資渠道。比如，銀行融資要同時跟政策性銀行、商業(yè)銀行對接，以項目為單位制定個性化的融資方案。另外，要切實通過重組整合壯大自身實力，通過企業(yè)債券融資。另外可以通過股權(quán)多元化、混改、IPO/借殼上市等方式進行股權(quán)融資，探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)、國有資本的帶動作用。

第二，建設(shè)運營平臺。城投公司作為市場主體，應積極策劃包裝項目，承擔基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)、積極主動開發(fā)市場化項目，主動參與產(chǎn)業(yè)投資與招商引資工作，并以市場化方式承擔片區(qū)的公共設(shè)施運營維護與公共服務工作。顯然，這是城投公司市場化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。城投公司應該盡量地聚焦主業(yè)、提升專業(yè)化資質(zhì)（如設(shè)計、施工等）、引進培養(yǎng)專業(yè)化隊伍，將能夠產(chǎn)生收入、現(xiàn)金流、利潤的市場化業(yè)務承接下來，以業(yè)務公司、項目公司的形式開展專業(yè)化運營，逐步成長為城市綜合建設(shè)、運營、服務商。

第三，對外合作平臺。城投公司必須要參與片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)劃設(shè)計工作，參與招商引資、對外合作工作。因此，在片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)劃、投資、建設(shè)、管理各個環(huán)節(jié)，城投公司都應該貫徹地方政府的意志，以市場化方式引進國內(nèi)外優(yōu)秀的企業(yè)開展合作，將最好的資源、技術(shù)、品牌、經(jīng)驗、團隊等引入片區(qū)綜合開發(fā)工作，如規(guī)劃、建設(shè)施工、開發(fā)、運營、產(chǎn)業(yè)投資、新基建等各個領(lǐng)域引入一流企業(yè)，通過業(yè)務合作、股權(quán)合作等方式擔當市場化的樞紐，聚集資金、技術(shù)、人才等全要素推動片區(qū)綜合開發(fā)工作的順利開展。

04

破解融資難題：項目是關(guān)鍵，創(chuàng)新是根本

片區(qū)綜合開發(fā)面臨的最大問題是融資。如何解決？顯然，城投公司不能期望地方政府以政府信用幫助企業(yè)融資，必須要拋棄財政兜底的幻想，真正建立市場化的融資體系。

對片區(qū)綜合開發(fā)來說，單純靠地方政府或者城投公司都沒有辦法解決融資問題，所以片區(qū)綜合開發(fā)的融資是政府融資和企業(yè)融資融合協(xié)作的問題，并且真的要提高專業(yè)化水平，以專業(yè)高效的資本運作提高資本的使用效率，解決項目建設(shè)過程中的期限錯配和成本浪費問題，充分發(fā)揮資本的最大價值。

對片區(qū)綜合開發(fā)來說，解決融資問題的根本還是在項目上。要樹立項目為王的理念，堅持項目全過程市場化運作，圍繞著項目開發(fā)、項目孵化、項目運營，創(chuàng)新模式，整合資源、構(gòu)建聯(lián)盟、融合金融、嫁接信息化手段，最終所有要素聚集，實現(xiàn)項目的成功落地。
對于項目的融資、投資，地方政府和城投公司必須要定好位、分好工，把有限的資金依法合規(guī)地使用好。

地方政府無論是發(fā)行專項債還是政府財政資金，都是負責公益性項目和引導性投資，這是有嚴格的政策監(jiān)管的。如94號文對地方專項債的使用明確新增專項債券資金嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目。有收益的市場化項目投資應該由城投公司負責。

經(jīng)營性項目要交給城投公司統(tǒng)一實施。城投公司必須要高度關(guān)注市場化的經(jīng)營性項目的投資收益問題，策劃包裝好項目，以市場化項目為抓手做好融資工作。顯然，城投公司要在土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)投資等多方面謀劃項目，建立利益平衡和保障機制，建立多模式的融資體系。
城投公司在項目策劃包裝時必須要同時具備兩個維度的視角，成功的融資要同時滿足地方政府和金融機構(gòu)的需求，提高資金使用效率，減少資金使用成本，高度重視還款來源的問題，控制債務風險。

雖然以土地封閉運作為基礎(chǔ)，以穩(wěn)定的土地出讓金返還機制保障片區(qū)開發(fā)的資金來源是通常做法。但城投公司必須要圍繞項目的經(jīng)營效益做文章，模式創(chuàng)新，通過銀行貸款、債權(quán)融資、股權(quán)融資、夾層融資等不同類別的融資工具組合，建立與片區(qū)開發(fā)周期相匹配、金融機構(gòu)樂于接受的融資模式。在這塊，要高度重視土地出讓金的問題。土地出讓金如果是主要的還款來源，這往往難以得到金融機構(gòu)的認可。

目前很多銀行對土地出讓金占比過高、營業(yè)收入占比過低的項目的融資都非常謹慎。實踐中，商業(yè)銀行對項目融資判斷主要是看項目的第一還款來源。如果項目還款來源主要是項目的后期的經(jīng)營收入，以市場化方式進行擔保增信后就容易獲得后續(xù)信貸支持。但如果項目缺乏市場化的經(jīng)營收入，大部分收益還是來自于土地出讓收入，那么在當前房地產(chǎn)下行的情況下就不太容易獲得信貸支持。

05

夯實發(fā)展基礎(chǔ)：產(chǎn)融結(jié)合是核心，管理是保障

目前，城投公司重組整合與市場化發(fā)展趨勢越來越明顯。集團化、實體化是城投公司轉(zhuǎn)型的方向。但無論怎么轉(zhuǎn)型，作為片區(qū)綜合開發(fā)的市場主體，城投公司的轉(zhuǎn)型要符合金融機構(gòu)和資本市場的要求。因此，未來的轉(zhuǎn)型，一方面城投公司要聚焦業(yè)務，推動自身業(yè)務結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強經(jīng)營實力，提高經(jīng)濟效益，改善財務指標。另一方面，城投公司要以金融機構(gòu)和資本市場的要求為導向，不斷導入地方政府的四資，從傳統(tǒng)的政府融資平臺向現(xiàn)代化的國有資本運營平臺轉(zhuǎn)型，提高資本運作能力。

而這一切，都需要城投公司推動政企分開，確立市場主體地位，推動重組整合，夯實管理基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。因此，城投公司必須要確立戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建合理的業(yè)務組合，深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，強化公司的集團管控能力，改革選人用人機制與薪酬績效體系，實現(xiàn)規(guī)范化運作、科學化管理，真正成為經(jīng)營有力、管理高效的市場化主體，承擔起地方政府賦予的片區(qū)綜合開發(fā)的重任。

(來源：席加?。?

作者簡介

北京大學碩士，國資國企研究專家。擁有17年以上的國企改革、管理咨詢經(jīng)驗、企業(yè)高級管理工作經(jīng)驗，常年活躍在國企改革一線，深度服務客戶超過100家，執(zhí)行咨詢項目超過150個。