向市場化主體轉(zhuǎn)型的五條途徑：從業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型入手，戰(zhàn)略調(diào)整向市場化主體轉(zhuǎn)型的方向；從與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型，還原地方融資平臺公司的獨(dú)立法人地位是未來轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵；從國有企業(yè)供給側(cè)改革角度，通過兼并重組為轉(zhuǎn)型提供新結(jié)構(gòu)；從國有企業(yè)混合所有制改革角度，引入社會資本方為轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力；從融資方式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)投資主體多樣化也是尋求轉(zhuǎn)型的重要途徑。

 國有企業(yè)中有一支特殊的公司，這便是地方政府投融資平臺公司。這類企業(yè)因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，其自身生存成為近年社會關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是隨著政府平臺公司作為地方政府投融資主體的歷史使命基本完成，為這些依附于政府的上萬個(gè)企業(yè)化解風(fēng)險(xiǎn)加快市場化轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前國企改革不可或缺的內(nèi)容。

林林總總的地方投融資類公司數(shù)以萬計(jì)

從20世紀(jì)90年代初期起，我國開始深化投融資體制改革，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如雨后春筍般在各城市成立。如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。這些公司承擔(dān)起地方政府投融資任務(wù)，為各地城市化的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。截至2017年底，全國在銀監(jiān)會名單的政府平臺公司就有11734家，除此之外還有部分公司在“名單”之外。

地方政府融資平臺，不是平時(shí)所說的現(xiàn)代治理的公司。這些企業(yè)是通過財(cái)政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，公司管理層和治理層基本由政府部門直接委派，有的管理人員同時(shí)還在政府任職。主要是政府融資的工具，僅承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)而不承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，自身并無穩(wěn)定的收入來源，依靠財(cái)政資金和借新還舊方式來償還債務(wù)。目前平臺企業(yè)主要承擔(dān)四大職能：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能（建筑施工類平臺），二是融資職能（公益類、土地等重資產(chǎn)平臺），三是國有資產(chǎn)管理職能（金控或控股管理類平臺），四是投資職能（政府產(chǎn)業(yè)投資類平臺），目前主要面臨轉(zhuǎn)型需求的是基建類、融資職能類平臺。

近兩年隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺在政策法規(guī)層面失去了一個(gè)最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺公司轉(zhuǎn)型面臨兩大壓力：承擔(dān)政府隱形債務(wù)壓力、政策限制的融資壓力，但同時(shí)平臺公司擁有三大獨(dú)特優(yōu)勢：地方融資平臺積累的地方建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括進(jìn)行非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資經(jīng)驗(yàn)，與當(dāng)?shù)卣?、銀行長期的合作關(guān)系，以及擁有大量存量資產(chǎn)。

自2010年首次出臺規(guī)范融資平臺公司政策至2018年以來，政府就地方融資平臺公司的強(qiáng)監(jiān)管措施頻出，明確提出了剝離地方融資平臺公司的政府融資功能，并不斷提出一系列強(qiáng)監(jiān)管措施。前幾年政府平臺公司的投融資再度放松，各地方政府通過設(shè)立新的項(xiàng)目公司等方式進(jìn)行融資，進(jìn)一步加大了地方政府的隱形債務(wù)。雖然2017年又陸續(xù)發(fā)布財(cái)預(yù)50號文、87號文等文件，針對政府平臺公司的投融資進(jìn)行相應(yīng)限制，與稍前的43號文，為防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，2018年財(cái)政部下發(fā)23號文，從資金供給端開始約束地方政府及其平臺融資。此文件實(shí)際上是針對金融業(yè)，從源頭遏制政府平臺公司肆無忌憚的投融資行為。23號文將徹底切割地方政府對政府融資平臺的隱形擔(dān)保，將實(shí)行更為市場化的方式進(jìn)行運(yùn)作。通過“四個(gè)不得”、限制明股實(shí)債、資本金穿透以及經(jīng)營性現(xiàn)金流還款等方面，對金融企業(yè)為政府融資平臺融資進(jìn)行約束。

地方政府投融資類公司面臨的八大風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺公司的建立，雖然能夠解決地方政府財(cái)政緊缺的問題，但是在傳統(tǒng)地方融資平臺公司的發(fā)展模式下，其帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)及社會矛盾也愈發(fā)明顯。一些地方政府依托政府融資平臺等方式舉債已接近極限。具體的風(fēng)險(xiǎn)來源及種類主要有：

第一，出資風(fēng)險(xiǎn)。這些公司實(shí)收資本主要是財(cái)政直接撥款、劃轉(zhuǎn)股權(quán)債權(quán)、劃撥土地等資產(chǎn)形式組成。成立初期普遍存在設(shè)立手續(xù)不完善、出資不實(shí)的情況，甚至有融資平臺公司存在公司設(shè)立時(shí)以搭橋貸款作為資本金，債務(wù)融資后再以各種名義抽回的情況。后來發(fā)現(xiàn)，非貨幣資產(chǎn)出資存在的問題較多，特別是土地違規(guī)操作的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)很大，土地入賬評估價(jià)值大幅度偏離基準(zhǔn)地價(jià)等等。

第二，融資渠道受阻風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺現(xiàn)有債務(wù)除納入地方政府債務(wù)核算部分可通過地方債務(wù)置換處理外，其余未納入部分需自己進(jìn)行融資解決。然而平臺公司主要功能是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)等，以政府為資產(chǎn)、信用等依托而成立的投融資公司，其本身造血功能較弱，隨著資產(chǎn)負(fù)債率的逐步攀升，難以再通過借新還舊維系，融資渠道逐漸受阻。

第三，政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺公司行政化色彩嚴(yán)重，缺乏良好的法人治理結(jié)構(gòu)。政府直接或間接管理融資平臺公司人、財(cái)、物，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計(jì)劃籌集、管理、使用，公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，沒有形成真正意義上符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。在管理中很多公司存在資產(chǎn)狀況不實(shí)、虧損全資子公司未納入合并報(bào)表、多計(jì)收益、少提折舊、費(fèi)用等問題。

第四，資金項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺公司沒有實(shí)行完善的法人治理結(jié)構(gòu)，容易形成政企不分，受行政干預(yù)影響較大，內(nèi)部管理普遍存在重融資輕管理，由此引發(fā)的資金監(jiān)管工作不規(guī)范，責(zé)任主體不明晰、缺乏嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度的問題。

第五，建設(shè)管理操作風(fēng)險(xiǎn)。部分項(xiàng)目重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，建設(shè)項(xiàng)目缺乏績效評估。在融資運(yùn)行階段，也存在違規(guī)以協(xié)議方式變更國有土地使用權(quán)，用于抵押擔(dān)保。有的市、縣級人民政府越權(quán)批準(zhǔn)改變土地權(quán)屬和用途，給融資平臺公司將其用于債務(wù)融資。這種現(xiàn)象屬無效擔(dān)保和無效抵押物，形成了擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。

第六，地方政府支持力度減弱風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)方面，儲備土地、公益性資產(chǎn)已被明確禁止注入融資平臺公司；業(yè)務(wù)方面，委托代建、政府購買服務(wù)被要求逐步規(guī)范；融資方面，《預(yù)算法》禁止政府為企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。地方政府對融資平臺公司的支持力度正在逐漸減弱。

第七，收入來源制約風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺債務(wù)融入資金主要用于政府無收入來源的公益基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，而用于償還債務(wù)的來源主要是土地出讓金收入。據(jù)國外研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，土地拍賣收入一般占二線城市財(cái)政收入的35%以上。現(xiàn)在嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，土地成交量價(jià)齊跌、貸款抵押物面臨貶值的問題尤為突出。對未來地方政府的收入來源形成較大制約。

第八，到期償債風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺承擔(dān)公益性項(xiàng)目所形成的債務(wù)體量很大，納入政府債務(wù)的只是一小部分，隨著時(shí)間推移，償債風(fēng)險(xiǎn)逐步加大。各銀行將平臺貸款的審批權(quán)收歸總行，大多數(shù)銀行暫停了新項(xiàng)目貸款審批工作。從銀行看，緊縮的平臺信貸政策仍在延續(xù)。因此“借新還舊”的套路實(shí)施難度很大，導(dǎo)致融資平臺公司最直接的風(fēng)險(xiǎn)就是到期償債風(fēng)險(xiǎn)。

向市場化主體轉(zhuǎn)型的五條途徑

進(jìn)入新時(shí)代之后，GDP增長不再是各地方追求發(fā)展的唯一目標(biāo)，各地依靠投資拉動(dòng)GDP增長的模式將徹底轉(zhuǎn)變，政府平臺公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也基本完成。未來地方政府將通過發(fā)行地方債的方式完成融資，通過政府購買等更為規(guī)范的方式來完成地方公益性項(xiàng)目建設(shè)，通過政府補(bǔ)貼加市場化資金形式完成地方準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，由此，政府平臺公司將面臨轉(zhuǎn)型。把平臺公司真正按照市場化運(yùn)行平穩(wěn)過渡過來。

從業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型入手，戰(zhàn)略調(diào)整向市場化主體轉(zhuǎn)型的方向。財(cái)政部23號文將倒逼大量政府平臺公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型，完成從地方政府投融資主體向市場化主體的轉(zhuǎn)型。未來四大類政府平臺公司可以依托原有優(yōu)勢向四個(gè)方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型:原有的土地開發(fā)類平臺公司將依托土地等國有資產(chǎn)向國有資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)型；原有的保障房等建設(shè)類平臺公司將通過房屋建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)向房地產(chǎn)開發(fā)公司轉(zhuǎn)型；原有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類平臺公司向城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)綜合服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型；原有的投資類平臺公司將通過產(chǎn)業(yè)基金等方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，并向金融控股公司轉(zhuǎn)型。

從與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型，還原地方融資平臺公司的獨(dú)立法人地位是未來轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。要想解決長期問題，需要體制上的深層改革。下一步既然是法人運(yùn)作，地方政府的所有擔(dān)保都無效，一旦資金鏈斷裂，需自行消化。公司的政府性支持由隱性化、合規(guī)化、不確定性向顯性化、合法化、確定性轉(zhuǎn)變。明確地方政府責(zé)任，明確平臺公司與地方政府之間的權(quán)責(zé)界定。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府投融資市場的透明化管理，規(guī)范融資品種和償債來源。通過政策規(guī)范，清理地方政府融資平臺中的違規(guī)操作、管理漏洞、賬務(wù)不清等惡性現(xiàn)象，建立健全地方政府融資平臺償債機(jī)制，加強(qiáng)地方政府財(cái)政創(chuàng)收能力，降低償債風(fēng)險(xiǎn)，營造科學(xué)化、規(guī)范化的融資市場。

從國有企業(yè)供給側(cè)改革角度，通過兼并重組為轉(zhuǎn)型提供新結(jié)構(gòu)。對于當(dāng)?shù)卣爡^(qū)內(nèi)平臺企業(yè)較多的情況，可以由政府牽頭組織由大平臺并小平臺，強(qiáng)平臺并弱平臺的方式，將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的平臺公司合并，組建新的綜合性城投集團(tuán)，該城投集團(tuán)成為綜合性控股平臺，對下屬各合并平臺整合資源最大化效應(yīng)，互補(bǔ)短板，做大做強(qiáng)。有助于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務(wù)的企業(yè)合并，能降低總的供應(yīng)成本，從而減耗增效。而債務(wù)規(guī)模較大、經(jīng)營不善的政府平臺公司將會在市場競爭中被淘汰。

從國有企業(yè)混合所有制改革角度，引入社會資本方為轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。通過PPP業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向公益事業(yè)投資與運(yùn)營實(shí)體，與社會資本合作，由社會資本承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營。在平臺通過對存量債務(wù)清理后，轉(zhuǎn)型為非監(jiān)管名單的實(shí)體企業(yè)，最后通過吸收社會資本參與到供水供氣、垃圾處理等公益性項(xiàng)目，政府給予特許經(jīng)營權(quán)或財(cái)政補(bǔ)貼，由項(xiàng)目公司按照市場化原則來償還原有債務(wù)。

從融資方式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)投資主體多樣化也是尋求轉(zhuǎn)型的重要途徑。地方融資平臺公司應(yīng)在發(fā)展傳統(tǒng)的間接融資渠道之外，充分利用金融市場，積極嘗試直接性融資渠道，開拓資產(chǎn)證券化等新型融資工具，建立規(guī)范化的平臺公司融資方式，如PPP、專項(xiàng)債、政府投資基金、債券、貸款等。

（文章來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)   作者：李錦  吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）